Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa, por permitir aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos. Geralmente, é utilizado nas prefeituras municipais, através da participação da comunidade em assembleias abertas e periódicas, além de etapas de negociação direta com o governo.
Uma primeira fonte de limitação do conceito de soberania nas democracias modernas é a de que somente uma burocracia especializada, mais preparada que o indivíduo comum, tem conhecimento prévio a cerca das grandes questões sociais para tomar as melhores decisões sobre elas. A segunda fonte de limitação está relacionada ao conceito de racionalidade política. A prevalência dessa racionalidade esteve ligada à rejeição de formas ilegítimas de poder. No entanto, é notável a presença de pessoas que, através de seus interesses pessoais, executam manobras políticas que visam atingi-los.
O fracasso do processo de estabelecimento da democracia na América Latina está nas contradições intrínsecas das formas de competição entre as elites. Duas características do elitismo democrático não parecem operacionais no espaço político latino-americano. A primeira delas foi à suposição da adesão das elites a valores democráticos. Frequentemente foram observadas manobras políticas das elites para alterar ou intervir em resultados de eleições democráticas. A segunda delas foi às mobilizações de massas que, muitas vezes, se caracterizaram enquanto tentativas de assegurar as regras de competição entre as elites.
Existem duas formas de mobilização: a primeira, onde está concentrada a tradição elitista democrática, consiste em uma mobilização anti-institucional que tem a capacidade de levar a pressões e rupturas no processo político; a segunda consiste na ação coletiva de associações voluntárias, movimentos sociais e outras formas de participação em fóruns institucionais. Essa segunda forma baseia-se em redes preexistentes de mobilização e participação e é compatível com a vida democrática.
Na década de 80, pode-se observar que o aumento da população urbana e a expansão de uma administração pública racional não foram seguidos por um aumento proporcional dos serviços públicos. Dois fatores explicam a baixa adequação da infraestrutura de serviços públicos na maior parte das cidades brasileiras nesse período: o baixo nível de organização da população do país e a fortíssima tradição clientelista, com suas repercussões no sistema de distribuição de bens públicos.
Duas tendências do Brasil autoritário continuaram manifestando-se no Brasil democrático: a falta de prerrogativas de um Congresso esvaziado de poder decisório, que vota propostas do Executivo (ainda persiste tal modelo) tendo em vista elementos materiais e não políticos e, em segundo lugar, o clientelismo que ainda é forte em algumas regiões do país e tornou-se moeda corrente no Congresso Nacional, retirando o poder das organizações locais e gerando uma enorme ineficiência administrativa na implementação das emendas parlamentares (parcela do orçamento repassado, por muitas vezes, os municípios e Estados).
O reconhecimento da importância da participação das associações civis no processo de planejamento urbano foi uma das heranças da Constituição de 1988 que levou a mudanças institucionais importantes em nível local. No caso do orçamento participativo, sua origem envolve tanto aspectos institucionais, quanto extra-institucionais, na medida em que a origem da proposta encontra-se nas associações comunitárias de Porto Alegre.
FERNANDÓPOLIS e o Modelo a ser Implementado
O processo de criação do orçamento participativo como uma instância de deliberação sobre o orçamento está ligado à ação de múltiplos atores e à superposição de dois elementos. Primeiro, à existência de novos elementos culturais nas comunidades locais, fato esse ligado ao desenvolvimento de um forte movimento comunitário na cidade de Porto Alegre, o que precisaria ser feito em Fernandópolis. Em segundo lugar, foi à capacidade da sociedade brasileira de recuperar a ideia de cidadania e incorporá-la na Constituição através da participação de associações e atores comunitários no processo de decisão sobre questões locais, ocasião que poderia ser implementado inicialmente com a Criação da Câmara Mirim em nossa cidade.
No caso do orçamento participativo em Porto Alegre, há duas rodadas de assembleias regionais, intercaladas por uma rodada de assembleias locais. Em uma segunda fase há a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decididas em assembleias regionais e locais.
Já o orçamento participativo em Belo Horizonte é diferente. Na primeira rodada, a secretaria de Planejamento, através da Coordenação do orçamento Participativo apresenta, em cada uma das regionais, o resultado do ano anterior. Ainda nessa primeira rodada, a prefeitura apresenta a disponibilidade de recursos para a obra do Orçamento Participativo. Na segunda rodada é realizada uma avaliação técnica da prefeitura a respeito das propostas das assembleias e ocorre a eleição de delegados representativos. Numa terceira rodada ocorre um processo de negociação entre as comunidades e os delegados, os delegados vistam todas as comunidades. Essa terceira etapa já possibilitou que comunidades menos carentes abrissem mão de determinado projeto em benefício de comunidades mais carentes.
A participação está diretamente ligada à credibilidade no processo. A participação no OP (Orçamento Participativo) cumpriria o papel de dar publicidade à forma deliberativa e o acesso público à informação e à deliberação sobre a distribuição de bens materiais. O baixo índice de participação popular em todos os OPs está bastante ligado à dúvidas quanto à eficácia do processo participativo e à tradição associativa prévia que existia na comunidade.
Em contraste com as formas de tomada de decisão de uma burocracia pressionada por interesses particulares, o Orçamento Participativo incorpora critérios de justiça no seu processo deliberativo. Ele incorpora esses critérios através da combinação de três fatores: o acesso prévio a bens públicos, a população da região e a decisão da população nas assembleias.
Os problemas com as formas de ampliação da participação é que elas operam em ambientes individualistas nos quais é muito difícil alcançar uma visão do bem comum.
No caso brasileiro, o clientelismo, a falta de capacidade de pressão da população e a distribuição desigual de recursos em nível local são algumas das questões com as quais as formas fixas da democracia não são capazes de lidar de forma adequada. Aqui, infelizmente, as velhas práticas de fato implicaram a rearticulação do clientelismo, a ineficiência administrativa e a rivalidade entre elites.
Apesar das dificuldades, o orçamento participativo coloca em pauta a necessidade de proximidade da população junto ao governo, tanto nos modelos da cidade de Porto Alegre quanto a da cidade de Belo Horizonte, traria efetivos ganhos para a democracia, experiência pública e eficiência da aplicação dos recursos, principalmente, nas regiões mais carentes de Fernandópolis e onde o povo, de fato, almeja que sejam aplicados seus impostos.
Leonardo Volpatti, Fernandópolense e Assessor Legislativo no Senado Federal.
